武汉大学环境法研究所湿地小组日记（三）

2002-08-23 15:23:06

云梦随笔十一
行政部门的立法专家
　　我们为了尽可能多地了解东洞庭湖湿地保护河利用的现状，走访了省、市、县、镇四级政府及相关部门和机构。7月31日我们来到了岳阳县，我们访谈了岳阳县常务副县长、政府办、法制办和环保局以及一些居民。8月1日我们走访了交通局、国土局、林业局和水利局，湖南省岳阳港监所、湖南省岳阳港航所等。非常有意思的是，我们在水利局碰到了一位立法专家。
　　8月1日上午，王晓密和我来到水利局，在接待室打听到局领导正在开会，于是我们来到三楼的会议室。一位长者介绍我们到四楼访谈水政执法大队周大队长。周队长参加了很多河道和水利方面法律培训和立法，对水资源立法很熟悉。周大队长个头不是很高，精神却很好。一看就是位健谈的官员。我们递交了武汉大学环境法研究所的介绍信，他说知道武大有个关于环境法的研究所。我们一下就拉近了距离。
　　我首先说，我们知道东洞庭湖是一个过水性湖泊，也是国际重要湿地。东洞庭湖湿地的首要功能是蓄洪。周大队长说，对，洞庭湖湖泊是一种河道，《河道管理条例》明文规定，河道包括泄洪区、行洪区和滞洪区。东洞庭湖河道内的所有建设项目河道管理机关都可以管。
　　王晓密问他关于河道作业许可证和采砂等很多问题，他都很认真地做了回答。周大队长很敬业，总是以河道管理者和水政执法者的身份回答问题。他还给我看了岳阳县人民政府发布的关于加强东洞庭湖河道管理的通告。我说，东洞庭湖河道按地方法规归湖南省水利厅管辖，县里发布这个通告是否有效。周队长笑着说，有效，省水利厅东洞庭湖水利工程管理局（简称洞管局）不可能管理所有事项，具体管理只能由基层政府的部门负责。洞管局可以发规范性法律文件，我们按照文件执行。
　　周队长说，现在基层不太了解法律知识。党委和政府联合发布行政规范性法律文件，还组织所有单位进行学习。党委是组织领导和思想领导，怎么可以发布法律文件呢？另外，岳阳市人民政府授权岳阳县人民政府对东洞庭湖实施统一管理。而很大一部分东洞庭湖水面都是在岳阳县行政区划内，岳阳县政府本身就有权力管理。还需要市政府授权吗？
　　我们谈得正来劲，一位工作人员进来，我们才知道到了12：30。最后，我问周队长对东洞庭湖湿地立法有什么建议。他说，首先，这个湿地的首要功能是水利方面的功能，这一点不要忽略。第二，整个东洞庭湖是河道，属水利部门管辖，这点不能忘。第三，“谁设障谁清除”（即谁在河道内建设妨碍行洪的项目，建设者有义务恢复原状）必须明确。
　　我想，这样可能就是水资源法了。但是，我访谈了这么多的部门。又有多少像周大队长这么负责任？又有多少像他那样熟悉法律？官员应该站在自己部门为自己所代表公共利益说话，而不是领导说了栽树就说栽树好，政府说围垦出效益就跟着围垦。
（王小钢）

云梦随笔十二
生态功能保护区
　　在武汉大学环境法研究所李所长的介绍下，我们走访了湖南省环保局。分管法制工作的办公室张主任放下了手边的工作，接待了我们。省环保局工作人员在忙着起草《湖南省自然保护区管理条例》和准备省政府4350退田还湖工程环境保护规划。于是，张主任向我们引见了自然生态处的刘处长和卜科长，我们向他们询问了洞庭湖水域及周边污染情况，环境影响评价情况，以及与其他部门冲突与协调问题。我们重点了解了一些关于东洞庭湖生态功能保护区建设的情况。
　　洞庭湖是十大国家级生态功能保护区之一。在省环保局我们了解到洞庭湖生态保护区建设项目分为科研监测项目、宣传教育项目、生态功能保护管理工程、生态保护试验示范工程、生态恢复与资源可持续利用工程、绿色产业工程、污染防治工程、生物多样性保护工程和自然保护区建设工程。
　　从材料上我们看到涉及东洞庭湖湿地的建设项目有东洞庭湖国家级珍稀物种及鱼类繁殖项目、东洞庭湖湖面漂浮物收集和处理工程、东洞庭湖国际重要湿地生态保护项目和东洞庭湖环境监测站建设项目等。卜科长忙于生态功能保护区建设项目的修改和审查，我们随即向旁边的一位老科长咨询洞庭湖大桥做没做环境影响评价。据说，朱总理来了岳阳洞庭湖大桥，说“窄了，小了，算了”。我们还碰到一位在省环保局申请湿地课题的湖南农业大学的博士。他向我们咨询湿地立法的情况，我说，预计国务院在年底之前会通过《湿地保护管理条例》。我们也向他了解东洞庭湖湿地的一些科学研究情况。
　　后来，我们找到了自然生态处自然保护科的朱科长。听说我们是武大的，我们这位武大经济学的老校友很热情。朱科长是位理想主义者，他渴望通过行政力量，自上而下地搞一场环境保护运动。现在洞庭湖生态功能保护区建设可能就是朱科长认为的运动中的一个小战斗。这场战斗的组织者是环境保护部门。农业、园林、和林业等部门，以及基层政府、自然保护区、湖区居民都是战士。至于这个战斗怎么打，什么时候打，怎么获得外界的技术和资金支持，是组织者必须思考的问题。
(王小钢)

云梦随笔十三
东洞庭湖湿地保护：东洞庭湖环境保护管理所的尴尬处境
　　东洞庭湖现有水域面积约14万公顷，是候鸟的栖息场所，域内还有丰富的淡水鱼、砂石、芦苇和其他动植物资源。由于上游污染，以及沿湖的工业、农业和生活污染，岳阳市居民早已不饮用东洞庭湖水了，改饮铁山水库的水了。
　　由于岳阳市人民政府以岳政发（2000）16号文件授权岳阳县人民政府对东洞庭湖进行管理。2001年8月26日《三湘都市报——新闻周刊》第1版至第3版专题报道了环保以及其他部门下湖乱收费问题。岳阳县在岳阳县东洞庭湖管理委员会成立了东洞庭湖环境保护管理所（原来是东洞庭湖环境保护办公室），负责东洞庭湖水域的环境保护监督管理。
　　我于7月22～24日在访谈岳阳县东洞庭湖管理委员会时走访了东洞庭湖环境保护管理所。管理所工作人员说，也是一位环境监理人员，说他们四月份的工资还没有发，由于市政府按照排污费征收政策已决定省属企业、市属企业排污费由市环保局征收。岳阳县环保局只能征收县级企业的排污费。目前他们的监理工作主要是收取砂石排污费，按0.30元/吨征收。管理所不做环境影响评价，只是偶尔做一下环境保护宣传教育（今年6月5日就和岳阳一中联合做宣传活动），有时对企业在低于最高水位线的湖边堆放垃圾作出行政处罚。管理所有11个编制，只有2、3个技术人员，其余都是监理人员。由于砂石排污费和河道管理费等一起由岳阳县砂石市场管理办公室收取。管理所工作人员平常很轻闲，上午办公室只有2男1女上班。
　　他一直问我环保部门是否对机动船舶排放的含油污水及生活污水征收排污费。按照环境保护法，港务监督、渔政渔港监督部门、交通部门的航道机关等对船舶污染可实施监督管理。环境保护部门行使统一监督职能。因此管理所，对机动船舶排污，不能下湖收费，只能是督促港务监督、渔政部门和航道机关处理。
　　管理所也有自己的苦衷，我在其资料里看到每年必须完成30万元收费任务。编制这么多，还需要发工资和福利津贴。我在其他资料中看到管理所正在申请东洞庭湖生态环境监测站建设项目，要求建设监测大楼，购进仪器设备和进行人员培训。管理所试图从单纯环境执法向兼顾生态保护事业转移。生态保护真的能说做就做吗？我几乎在对访谈每个工作人员时，都问有没有成熟的湿地生态保护措施，几乎每个工作人员摇头。没有很好的措施就能上马吗？
　　岳阳县环保局严把环境保护第一审批关，查处环保违法案件，在污染防治方面做了很多工作。但生态保护是一项长期工作，不可能在短期取得很大的成绩。只有将生态保护纳入到经济发展内容之中，从外部引入技术和资金，减少内耗，才有可能做好生态保护工作。湖南省在沅江就有个东洞庭湖环境监测站，岳阳市有个环境监测中心，东洞庭湖环境保护管理所真的需要建一个监测大楼吗？管理所缺乏技术人员，已经有11个人了，还要引进技术人员吗？
（王小钢）

云梦随笔十四
大湾芦苇场和大小西湖问卷调查
　　7月24~25日我们分工做东洞庭湖湿地保护立法问卷调查，我和周卫老师分在一组，王晓密和志愿者张福森一组。一天上午，我们坐上了火车站到钱粮湖的中巴车，刚过洞庭湖大桥我们就下了车。大桥上就可以隐隐约约看到了采砂的船、迷魂阵和渔船。
　　我们到了大湾芦苇场，一位老先生在做香烛纸钱之类的东西。他说，他也是芦苇场职工。一个月工资只有100多元，因此做香火卖钱度日。随后他说，东洞庭湖的鱼小了，少了，贱了。我边与他聊天，边做问卷调查。他的妻子拿出一个小竹椅，我坐了下来。老人边回答我的问题，手上的活一点也没慢下来。我很快就做完了一份调查问卷表。我向老人道了谢，送给他孙子一份宣传资料和一支笔。老人的孙子活蹦乱跳地找小朋友去“欣赏”湿地图画。
　　随后我过去帮周老师问问题，向中、青年居民和小学生散发湿地宣传资料，向他们解释湿地含义。下一位碰到的是一位老党员，老党员第一句话是现在的干群关系很差。干部不相信群众，群众也不了解干部。干部走进群众家里就是收费，连环境保护部门都是来收费的。我想，可能到哪一天，政府让湖区居民休养生息一两年，干部进群众家里也是帮助解决问题，湖区居民生活好了，湿地保护就有希望了。
　　我们还碰到了一位老太太，她一直向我们诉说着疾苦。她们的工资很低，干部还在贪污，在挪用公款。政府的补贴也到不了她们的手中。我开始以为她认为我们是扶贫的，后来才明白把我们当成是记者。我想起了WWF长沙办的赵建国先生曾和我说过，WWF不是在做扶贫项目，不会因“农民是弱势群体，农村是弱势地区，农业是弱势行业”来东洞庭湖做扶贫。我们国家年年在扶贫，很多地区是越扶越贫。其实WWF的湿地保护项目和替代生计项目正是通过合理利用湿地资源来达到保护湿地和珍稀动植物物种的目的，通过技术和资金支援项目来促使当地居民合理利用湿地资源，不正好达到了提高居民收入的作用吗？政府其实应该多花精力和金钱做好配套基础设施和优化发展环境，应该少直接去干涉农民去做什么“一刀切工程”和“政绩工程”！
　　在大湾芦苇场，还有一位叫喻祖德的老人将一份调查问卷表拿到自己家里去填。到午饭时间了，还没见到他。我找了一位小孩子带我到了他家里。我看到他戴着眼睛在认认真真地思考着，填写着。我很受感动。等他填完，他邀请我在他家吃饭。因为中午要和周卫老师、王晓密和张福森交流交流，我告别了喻老先生。
　　吃完便饭，我和周卫老师坐车去大、小西湖边做调查问卷，王晓密和张福森去老汽车渡口问卷调查采砂者。下着小雨，我们又分开了。周老师和我经过自然保护区核心站来到一位农民家里，他原来是村支书。他父亲因血吸虫病逝世了，自己也得了血吸虫病。他认为外地渔民和一部分农民也打鱼是渔业资源减少的主要原因。农民种植赢利很少甚至亏本，所以他们转而打鱼。将水面和湖州承包给私人加速了动植物资源的锐减。他妻子抱出西瓜给我们解渴。他还说保护区管理局管捕鸟、蛙和蛇，管得很严。他说，要禁渔政府还要下大力气，第一，禁渔期间要禁死，不能禁你不禁我，也不能今天禁明天不禁。第二，反对禁渔期后承包。第三，要落实禁渔期间对专业渔民的补偿。
　　我们还碰到一位放羊者，他在采桑湖和大小西湖边放羊。他说保护区管理局不能夏天、秋天不上班。他还说放羊对水鸟和鱼类的好处。最后我们来到电排站，几位工人正准备给迷魂阵投饵料。电排站的工人发不开工资，都兼职打鱼。他们说，今年大、小西湖都承包出去了（我们在岳阳县渔政局得到的消息是今年东洞庭湖没有承包）。政府仅仅因为舆论盯着，中央重视，就要隐瞒吗？能瞒得住吗？
（王小钢）

云梦随笔十五
写在后面的话
　　我们武汉大学环境法研究所湿地小组20天的调研结束了，可对东洞庭湖的认识才刚刚开始，或者说，我们才刚认识到真正的东洞庭湖。
　　我们是带着解决问题的热情，肩负着“传播湿地知识，调研湿地立法，推动湿地保护”的使命来岳阳的。于是我们的调研也非常认真，在20天里我们做了100份调查问卷，访谈了180位左右政府官员、环保志愿者和湖区居民；向有关工作人员和居民发出国家林业局和WWF宣传资料1000多份；还收集了不少法律、管理、技术和经济多方面有关湿地资料；并成功进行了一个长达4天的参与式农村评估（PRA）。
　　但是20天的调研让我们或多或少地推翻了原来的假设。事实证明：东洞庭湖湿地保护和合理利用存在的问题不象看起来那么简单。每个问题的背后都有复杂的历史原因和现实考虑，每个问题的形成和继续存在都有其内在的合理性。
　　对于这些，东洞庭湖区居民比我们更清楚。他们比我们更了解他们生存于其中的东洞庭湖湿地，比我们更关心东洞庭湖的自然资源和生态环境。如果他们选择在你我看来“破坏湿地环境资源”的生活方式，那就一定有他们的原因。
　　就好比一个渔民，我们可以指责他违法滥用“迷魂阵”等害业。但是站在渔民的角度：现在湖里的鱼数目越来越少，个头越来越小，不用“迷魂阵”就捕不到鱼。捕不到鱼拿什么来吃饭，拿什么来交税费？但是反过来，以资源的过度消耗为代价来满足一部分人一时的利益，必然加剧生态破坏，掉进新一轮的恶性循环。那么，怎么办？取缔害业？那渔民的经济损失怎么补偿？封闭管理？那上百万渔民怎么安排生计？
　　再比如一些自然保护主管部门，现在因体制问题和收费问题，备受舆论诟病。可是这些部门也有自己的苦衷；经费短缺，不收费，工作怎么开展？可是收费又加重了人民的负担，又刺激了对资源开发利用的速度；而且因为收费成了中心工作，正常技术管理工作反而被挤到了一边。可是不收费，机构怎么运转？
　　诸如此类的问题还有很多，每一个环境问题背后都牵涉着千丝万缕的社会、经济、历史背景。作为局外人，硬拿国外的情况或者法律的规定来苛责地方政府和居民，是行不通的。当然，我们不否认，在东洞庭湖湿地生态保护承受着经济、人口和社会沉重压力和威胁。但是我们认为，问题的解决还是应立足于现实，尊重历史，以人为本，一步步地来。毕竟，当涉及千洞庭湖许多居民的生存、生活时，生态保护不应该被说得那么轻易。
（王晓密）