武汉大学环境法研究所湿地小组日记（四）

2002-08-26 08:12:51

云梦随笔十六
我们需要什么样的环保
　　湿地调研过程中，我们所到之处，无不在谈论生态保护。大到4350工程（即计划退田还湖，将洞庭湖恢复到解放初期4350平方公里的大小）,中到环保部门关于生态功能保护区建设项目的规划，市政建设中“最美一条街”工程和步行街工程（一时间似乎全国上下都在建设步行街），小到自然保护区的观鸟大赛、东洞庭湖管委会开发藜蒿的设想。　　环保意识的空前高涨，的确是一件好事。一方面，我们为越来越多的人具备这样的认识而快慰，另一方面，我们亦不无忧虑。因为，环保不只是一个美妙的概念，环保同时是一件相当实际的事。首先，环保是有目的的，环保的目的是为了人们生活得更为安全、健康、美好，这种安全美好的生活能够世代延续；其次，环保的各个目的是有阶段有层次之分的，在极大程度上受物质条件的制约。安全健康是最基本的目的和要求，美观是更高层次的要求，基本的目的未达到，去追求更高层次的目标，到头来很可能流于空谈。第三，环保应讲究经济性。环保的实现，亦好比持家，讲究所谓“量体裁衣”。如果对环境保护某一个方面的强调造成了资源的破坏和浪费，我们便应当考虑这种保护方法合不合适，有没有更好的选择方案，以避免不经济的作法。一个简单的例子，搞绿化时，就应当考虑到树的生态价值是大过草的生态价值的，如果可能，应多做植树的规划，少做植草的规划；就树而言，小树的生态价值大过已经生长成参天大树的生态价值，与其花费巨款移植大树，远不如以低成本种些小树，悉心培养，泽及后代。　　又如城市亮化工程，在美化市容考虑的同时，应考虑光污染的问题以及电力资源的浪费问题（有时候还要考虑对周边生物栖息的影响，如候鸟的迁徙途径），如果评估的结果是光污染和电力资源的浪费带来的弊端大过亮化工程带来的美感等好处，则应考虑对亮化工程重做设计和规划。如果城市的绿化、亮化、美化工程在全国各地盲目地纷纷上马，行政机关则应考虑单以绿化、亮化、美化作为政绩考察是否合适合理，能不能从更长远的利益出发，如将对当地生态的综合利用和保护作为一个更重要的参考指标。　　在这些问题上，我们毋宁说需要的是科学常识，不如说需要的是理性和良心。很多时候也许还并不须借助多么专业或高深的知识，而只需我们在决策时对个人利益和公共利益、眼前利益和长远利益加以权衡，并在权衡之后作出符合理智和良心要求的选择。　　环保是一件关乎生活和生命的安全和质量的大事，对此有所知有所为是人类文明的一种进步。但是，如果它仅仅被作为一个概念加以炒作，被作为一种美丽的装饰处处裱糊，作为获得名和利的空洞的借口，则是危险的。一方面，这样会导致大量的人、财、物的浪费，而真正需要投入的环保项目资金被占用；另一方面，本来是出乎关怀人类动机的环保，在人们心目中会变得面目狰狞可怕，因为，这样的环保，不仅没有保护环境，关怀人类，反而浪费了资源，忽略了人类真实的要求，沦为空洞无情的表面文章，妨碍了环境保护意识的提高，也妨碍了环境保护政策和法律的贯彻和实施。　　我们需要的环保，始终是人本的环保，符合自然规律和社会真实需求的环保，与经济发展相协调的环保。悖离此谈环保或者上马一些环保工程甚或搞一些缺乏操作性的立法，很难说有什么实际意义。（周卫）

云梦随笔十七
省人大的期望和省政府法制办的思路
　　我们来到长沙的第一站是林业厅，然后第二站就是水利厅、畜牧水产局和环保局，第三站就是省人大、省政协和省政府法制办。省人大环境与资源保护委员会正忙于接待中华环保世纪行记者采访团的接待工作。今年中华环保世纪行主题是矿业资源利用和保护，主要采访娄底、邵阳和益阳的政府、人大和矿山。我们了解到人大领导现在很重视湿地保护和合理利用工作，这应归功于媒体信息传播，一些学会学者的建议和一些环境保护团体的宣传活动。 　　人大环境与资源委员会参加了多次的包括湿地生态保护在内的环境保护考察，许多人去鄱阳湖等湿地参观和调研过。环资委办公室主任胡安平先生说，不过省人大有个习惯做法，往往是政府或有关部门通过、制定了地方、部门规章后，经过几年的实施有了成熟的经验后，再由人大升格为地方法规。现在环资委与有关部门正在起草的《湖南省自然保护区管理条例》正是在1985年省政府发布的《湖南省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》的基础上通过人大组织的多次调研拟定的。我问象洞庭湖湿地保护和利用这样牵涉较多部门的事项，现有的政策不能解决问题，有些问题又必须通过立法来解决，人大相对政府而言处于一种超然的地位（省湿地保护相关部门不直接对人大负责），可不可以绕过这个套路，先于政府或有关部门制定或固定一些措施呢。人大的观点可能是政府和有关部门已经相当重视生态保护了，人大也很重视中华环保世纪行和三湘环保世纪行等活动，而且人大也组织对整个湖南环境与资源保护的考察，发现了很多问题，也正在解决问题。人大的期望是随着《湖南省自然保护区管理条例》的颁布和实施，湿地保护和利用会逐步走上正轨，在一段时间后，有了一定经验后，会组织制定省湿地保护条例的。　　省政府法制办分法制一处和法制二处，一处负责民法和经济法类法律事务，二处负责行政法类法律事务，我们访问了法制一处。一处一位工作人员说，前些日子去过拉萨市中间的拉鲁湿地考察过。那是一个沼泽湿地，市政府发布了一个命令，禁止任何单位和个人进入湿地进行建房、放牧等开发活动。因为在湿地中建房的成本较大（地基就较难固定），人们本身就很少建房。湖南经济频道做了很多宣传工作，我们也逐渐从了解湿地概念到熟悉湿地保护和利用了。政府法制办认为，湿地没有列入在这次立法计划（三年一次，明年是下一次），下一届很可能列入。湿地管理涉及了水利、林业和环保众多部门利益，是应该通过法律措施加以协调。我们应经有了一些湿地保护措施和经验也应该吸收到规章和政策中来。　　人大环资委和政府法制办都很重视湿地保护，而且都着重生态保护。我们认为，重视生态保护是在进步，其实我们的政府还应重视生态保护做不好背后的东西，那就是湖区的可持续发展，尤其是经济的可持续发展。可持续发展包括经济可持续发展、社会可持续发展和生态环境可持续发展。就东洞庭湖湿地而言，政府不能做防洪防汛时就仅仅想到加固防洪大堤、退田还湖，而做生态保护时就去投入很多人力、物力和财力去搞一阵生态建设；政府不能只重视湿地保护，不考虑生态旅游、合理养殖等湿地合理利用措施。政府应该从整个生态系统和经济系统的角度去通盘考虑东洞庭湖的规划和投入。 (王小钢)

云梦随笔十八
渔民与环保
　　湿地居民的环保意识如何？这是我们很想了解的。调研之前，我们尚且担心我们的湿地行动在当地居民看来是否太书生气，等到深入湖区方知道，除了人们对“湿地”这个语词显得有点陌生之外，只要我们以他们习惯的当地语言谈到鱼类资源、鸟类资源以及水资源的利用和保护，绝大多数人都滔滔不绝，而且颇有见地。比如说，讲到湖上随处可见的迷魂阵，渔民无不痛斥为“害业”，认为应当采取有效措施坚决取缔，否则，“不出三五年，鱼都会绝种了，连寸把长的小鱼都冇得捞的。” 　　我们便问：“那湖上的迷魂阵总是你们自己插的把？为什么明知不可为而为之呢?” “禁不死呗。我不用，人家也会用。洞庭湖不用，长江上下游都有人用。只要有人用，大家都会用起来。日子长了，鱼也没了。如今就再也看不到十几年前一个人一天打它个几万上十万斤的场面了。要是哪一天，来个命令，将长江上下的迷魂阵烧个光，任谁说情都不领，保险，过上个三五载，鱼就多起来了!” 　　“不是有明令不准使用迷魂密阵、矮围壕沟、电捕等方式捕鱼吗？”我们很是惊讶。“嗐，那是写给人看的。真正的，是逮着人来罚款，罚了钱，照捕就没人管了。”寥寥数语，道尽东洞庭湖上迷魂密阵盛行的前因后果。令不行，禁难止，原来以为是一些渔民性刁难驯，其实执法环节亦存在许多有待完善的问题。当然，也有经济上的原因。“再说，鱼越来越少，不用密阵捕，打不到多少鱼，靠什么过活啊？政府又不发补贴。” 　　“话又说回来，要是人人齐心，都改用稀阵，大家也不是不能共度难关的。可是现在，水面都承包了，一年一包，赚到荷包里的就是自己的了，要换了我是承包户，我也不会管别人的子孙将来啊。就这么过呗！”我们一时都沉默了。我们常常以为学界的环保意识是最强的，我们以为自己能教与当地居民很多能给他们带来利益的知识，事实上，在实在得不能再实在的生活面前，显得幼稚和无知的是我们自己。“徒法不足以自行”，我们以为将种种考虑写进法律中就完成一件了不得的事了，其实，有法不依的后果和无法可依的后果一样恶劣，失去对法律的信仰和崇敬，法律不仅没有维持秩序，反而增添混乱。 　　盛夏的阳光中，湖面上除了一眼望不到边际的迷魂阵，便是一派粼粼的波光。那波光不断地灼痛着人的心。长路奉献给远方，岁月奉献给季节，我们拿什么奉献给你，饱经沧桑的母亲湖？（周卫）

云梦随笔十九
对环境宣传的一点建议
　　环境宣传是“WWF湿地使者行动”要求各团队完成的任务之一，也是迄今为止环境志愿者和民间环保组织的一项常规且重要的工作。对于怎样搞好环境宣传，WWF培训课程中讲得很详细了。这里我仅仅就来洞庭湖后的体会提两点建议：　第一，切忌形式主义。环境宣传的目的是向公众宣传环境保护知识，倡导环境保护理念。为达到这个目的，可使用新闻媒体等工具。但决不能本末倒置，将媒体宣传当成了首要工作，一切环境宣传活动的开展都服务于“被媒体报道”。不管是环境宣传还是利用媒体宣传自己的环境宣传活动，宣传的重点都是事，而不是人；或者不仅仅是人。　第二，谨防“运动治”。有一位著名法学家说过：“在咱们中国，搞法治也好，搞人治也行，怕就怕搞‘运动治’。”“运动治”在中国可谓源远流长，迄今在中国政治、经济、文化和社会生活的许多领域还为祸不减。在中国搞环境保护，同样不能拜托“运动治”的困惑。仅凭一股热情去推销在理论上或在国外可行的环境保护理念，浅尝辄止便自责，稍遇挫折就愤世嫉俗。一阵儿热闹过后就无声无息，这样的事情我们见得还少吗？　　无论如何，环境宣传也不应该是“一拔拔”的，“一阵风式”的，“你方唱罢我登场”，而应该是长期规划了，可持续的，逐步推进的。WWF的“湿地使者行动”应该能不落入环境宣传中的“运动治”或“形式主义”的怪圈，还环境宣传以本来面目。（王晓密：本文纯属作者个人观点）

云梦随笔二十
难忘的云梦之行
　　2002年8月3日，我们武汉大学环境法研究所湿地小组结束了在东洞庭湖的国际重要湿地管理制度分析和立法研究的湿地调研活动。我们虽离开了东洞庭湖，但忘不了东洞庭湖湿地退化的沧桑历史，忘不了渔民满是胡须的脸和粗糙的手，忘不了奋斗在湿地保护岗位上管理人员，忘不了热心的湿地保护志愿者和环保小卫士，忘不了和绿舟小伙子和姑娘们的不十分默契但都很认真的合作，忘不了立法工作者的专业和执着精神，忘不了行政官员的得意之作和心头之虑……。　　国家为保护越冬水禽及其栖息地，建立了湖南东洞庭湖国家级自然保护区。保护区总面积19万公顷，是我国目前21个国际重要湿地之一。据考察，保护区有鸟类255种，鱼类114种，其他水生动物68种，植物1186种。其中国家一级保护鸟类7种，国家一级保护鱼类2种，国家一级保护水生动物1种，国家一级保护植物3种。保护区管理局多年来一直奋斗在保护湿地资源、打击违法猎捕分子、开展观鸟和环境教育和从事湿地科学研究的战线上。但是东洞庭湖湿地保护和利用牵涉了多级多个政府及其部门，多种多样居民和流动人员，管理权限交叉和空白同时存在，政策体系也不健全。　　我们调研历时近20天，发放了100份湖南东洞庭湖湿地保护立法调查问卷表，收回了90份有效问卷表；访谈了省、市、县、镇四级政府以及林业、环保、水利、交通和渔政等部门或机构；走访了多位人大常委会工作人员、政协工作人员和民间湿地和环境保护学者和志愿者；向有关工作人员和居民发出国家林业局和WWF宣传资料1000多份；还收集了30多公斤的法律、管理、技术和经济多方面有关湿地资料；并成功进行了一个长达4天的参与式农村评估（PRA）。　　通过初步研究，我认为有必要加强对东洞庭湖湿地保护和利用的管理，在条件成熟时制定《东洞庭湖湿地保护管理办法》或《洞庭湖湿地保护管理条例》。首先，经济发展不能破坏生态，尤其不能以过度耗费湿地资源为代价。当地政府已认识到这个问题，出台了《关于加强东洞庭湖自然资源保护与管理的决议》等一系列决议、政策。渔民，尤其是专业渔民也了解“迷魂阵”的危害。经济相对落后决定了居民依靠消耗资源来发展经济，而资源过度消耗又导致了经济发展缓慢。因此，只有从外部引入资金和技术。其次，必须协调好东洞庭湖管理机构之间的关系。东洞庭湖管理涉及防汛防洪、湿地保护、渔政、渔业船舶检验、港务监督、水上运政、航道管理、水上公安、运输船舶检验、芦苇管理、矿产开采和环境保护等多项事务的管理。管理部门涉及省、市、县、镇四级。完全集权于一个管理机关管理是不可能的。但必须相对集中权力，如交通部门可以联合管理。建议建立岳阳市政府牵头的东洞庭湖保护管理工作联席会议制度，决定东洞庭湖的重大管理事项。再次，各个管理机构要提高生态保护意识，建议并将生态保护作为负有生态保护法律职责的部门负责人政绩考核的内容。湿地保护和合理利用首先要靠政府，政府通过引导湖区居民使用合理的湿地资源利用方式，例如渔政部门逐步禁止“迷魂阵”等资源掠夺行为，限制利用鱼类等天然稀缺资源开发利用者的数目。第一步是限制渔民数目。第二步，取缔非法捕捞方式。第三步，精简管理机构。林业部门是湿地管理主力军，应该抓好自然保护区的管理工作，重点选择几个湿地合理利用项目，引导当地居民发展替代生计。最后，各个管理机构要依法行政，一段时间后将成熟的协调管理方法和具体管理措施上升为法律规则。国家公布了《中国湿地保护行动计划》，国家林业局牵头起草的《湿地保护管理条例》也预计在年底可获得通过。银川市发布了《银川市湖泊湿地保护办法》；重庆市也发布了《重庆市人民政府办公厅关于加强湿地保护工作的通知》(渝办[2001]50号)，并召开了重庆市湿地保护管理工作联席会议；云南省昭通市发布了《云南省昭通市大山包黑颈鹤省级自然保护区管理办法》；另外拉萨市也通过了一个保护拉鲁沼泽湿地的决定。就东洞庭湖而言，管理机构牵涉较多，管理措施还不完善，立法条件即将成熟。建议湖南省法制办将东洞庭湖管理办法或洞庭湖湿地保护办法纳入新一届立法计划。（王小钢）